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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

 Europäisches Umweltrecht - Steuerungsinstrumente

Das Europäische Umweltschutzrecht geht zurück auf eine Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs im Oktober 1972, bei der eine gemeinsame Umweltpolitik für unverzichtbar erachtet wurde. Das Europäische Umweltrecht ist supranational organisiert, d.h. die Mitgliedsstaaten haben Kompetenzen auf die europäische Ebene delegiert und damit auf Souveränitätsrechte verzichtet. Dabei verfügt die Europäische Union über verschiedene Steuerungsinstrumente - von bindenden Verordnungen bis zu ausgestaltbaren Richtlinien -, mit denen sie gleichzeitig auch das nationale Umweltrecht in den Mitgliedsstaaten mitprägt. "Die Wirksamkeit der Umweltpolitik der EU ist jedoch weitgehend abhängig von der Umsetzung auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Mangelhafte Anwendung und Durchsetzung sind nach wie vor ein wichtiges Thema" (Europäisches Parlament 2013).

Hohe Regelungsdichte
Die Umweltpolitik ist auf EU-Ebene einer der Politikbereiche mit der höchsten Regelungsdichte. Die „Acquis communautaire“ umfasst alle Verträge, Regelungen, Gesetze und Entschließungen der EU, alle internationalen Abkommen über Angelegenheiten der EU und die Urteile des Europäischen Gerichtshofs. Zunächst basierten die Regelungen auf dem Einstimmigkeitsprinzip, d.h. alle Mitgliedsstaaten mussten zustimmen. Erst seit dem Maastrichter Vertrag und der EEA setzte sich das Mehrheitsprinzip durch. Seitdem ist der Output an umweltpolitischen Maßnahmen noch einmal deutlich angestiegen.

Der Gesetzgebungsprozess
Die Europäische Kommission hat als einziges Organ der EU das Recht, Gesetzesvorschläge (legislatives Initiativrecht) zu machen. Wenn die Kommission eine Gesetzeslücke ausmacht, entstehen zunächst - nach Konsultation von Experten und Bürgerinnen und Bürgern - Gesetzesvorläufer, so genannte „Grünbücher“ und „Weißbücher“. Aus diesen Vorläufern werden später Gesetze in Form von Verordnungen oder Richtlinien. Während Verordnungen in allen ihren Teilen verbindlich und unmittelbar nach Inkrafttreten in jedem Mitgliedstaat gelten, setzen Richtlinien einen Rahmen für deren Ausgestaltung die einzelnen Mitglieder verantwortlich sind. Die Europäische Kommission und der Europäische Rat erhalten den Entwurf zur ersten Lesung und müssen zustimmen, bevor der Entwurf zum Gesetz wird.

Die Umweltaktionsprogramme (UAP)
Seit 1973 legt die EU mit den Umweltaktionsprogrammen (UAP) umweltpolitische Prioritäten fest. Das aktuelle 7. UAP (2012-2020) legte die EU erst auf Drängen einiger Mitgliedsstaaten auf. Ihre Ablehnung begründete sie mit dem Verweis auf die Europa 2020-Strategie und die Ressourceneffizienz-Map, die nun die Umweltpolitik mitregelten. Mehr Infos hier.

Umsetzung des EU-Rechts
Die Überwachung des Zustandes der Umwelt und des Umsetzungsgrades ist von grundlegender Bedeutung für die Wirksamkeit der EU-Umweltpolitik. Viele EU-Umweltnormen werden von den Mitgliedstaaten oftmals aber nicht oder nur unzureichend umgesetzt. Auch gibt es bei der Umsetzung des EU-Rechts sehr große Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten. Die Wirksamkeit der Umweltpolitik der EU ist jedoch weitgehend abhängig von der Umsetzung auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene.
Die Generaldirektion Umwelt hat im März 2016 den Entwurf für einen Fahrplan zur besseren Umsetzung von Umweltgesetzgebung in den Mitgliedstaaten veröffentlicht (endgültige Version für Ende Juni 2016 geplant). Bis Ende 2016 soll ein Überprüfungssystem eingerichtet werden, welches die Einhaltung der EU-Umweltgesetzgebung sicherstellen soll. Alle zwei Jahre wird die EU-Kommission Berichte zum Stand der Umweltgesetzgebung in den Mitgliedstaaten erstellen. 

Ein Indikator für Defizite in der Umsetzung durch die Mitgliedsstaaten ist die sehr hohe Zahl an Vertragsverletzungsverfahren. Ende 2015 managte die EU-Kommission 286 Vertragsverletzungsverfahren vor allem in den Bereichen Wasser, Abfall und Luftqualität. Diese Verfahren werden von der EU eingeleitet, wenn das EU-Recht nicht fristgerecht oder nur schlecht umgesetzt wird. Dabei fallen die Missstände entweder der Kommission selber ins Auge oder sie reagiert auf Beschwerden aus der Bevölkerung oder von Unternehmen.

Auch Deutschland, das sich gerne als Vorreiterland im europäischen Umweltschutz versteht, hat Schwierigkeiten zum Beispiel mit der Umsetzung der Flora-Fauna-Habitat-(FFH)-Richtlinie. Erschwert wird die Umsetzung in Deutschland dadurch, dass der Bund selbst nur Rahmenkompetenz hat, während die Bundesländer bei der Umsetzung darauf achten, dass ihre Kompetenzen nicht bestritten werden. Nach einer Prüfung durch die zuständige Generaldirektion und den juristischen Dienst wird das Verfahren eingestellt (ca. 40 % der Fälle) oder dem Staat eine Frist gesetzt. Danach hat der Mitgliedstaat Zeit zu reagieren, in dieser Phase werden ebenfalls rund 40 % der Verfahren eingestellt.

„Race to the bottom“…..?

Zahlreiche Gebiete des Umweltrechts sind also europarechtlich vorgestaltet und weitgehend durchnormiert (z.B. Wasserrecht, Luftreinhalterecht, Chemikalienrecht, Recht der Industrieabfälle, Abfallrecht). Hier muss neben dem nationalen Recht das EG-Recht mit herangezogen werden. Das bedeutet, dass das EU-Recht im Kollisionsfall umfassenden Vorrang vor nationalem Recht hat. Was bedeutet das für das Umweltrecht in den Mitgliedsstaaten? Befürchtet wird ein so genanntes Race-to-the-bottom, bei dem Staaten mit einem strengeren Recht zurückrudern und sich auf Minimalstandards der EU zurückentwickeln. Tatsächlich ist eine solche Entwicklung vor allem dort zu erwarten, wo die Steuerung durch Gesetze, Verordnungen und Richtlinien an ihre Grenzen stößt, nämlich beim Herstellungsprozess von Gütern. Denn Produktionsstandards wie zum Beispiel der Energieverbrauch sind wesentlich schwieriger durch die EU zu kontrollieren als Produkte. Auch eine Auslagerung von problematischen Prozessen – beispielsweise in der Papier- und Kupferindustrie und einigen Sparten der Chemie und Stahlindustrie – in andere Länder, wo weniger strenge Regelungen bestehen, ermöglichen es, Standards zu entgehen.

..oder „Race to the top“?

Auf der anderen Seite können sich auch strengere Standards durchsetzen, also ein „Race to the top“ entstehen. Ein solcher Pull-Effekt von grüneren Staaten ist erwartbar, wenn Industriezweige in umweltpolitisch schwächer regulierten Staaten stark von Exporten in diese Nationen abhängig sind. Ein Abweichen nach oben bei einzelstaatlichen Vorschriften ist den EU-Mitgliedsstaaten prinzipiell (Sparwasser, Engel, Voßkuhle 2003) erlaubt, solange sie primär dem Schutz der Umwelt dienen. Wird das Wettbewerbsgefüge im Binnenmarkt berührt (wie beispielsweise bei einer Dosenpfandregelung), muss der Nachweis erbracht werden, dass die Maßnahmen kein verschleiertes Instrument zur Benachteiligung ausländischer Anbieter darstellen und somit nicht vorrangig dem Schutz des nationalen Marktes dienen. Auch die Möglichkeit, einzelne Staaten bei der EU-Gesetzgebung zu überstimmen, begünstigt Knill zufolge ein „Race to the top“. „Die Regulierung der europäischen Umweltpolitik auf einem relativ hohen Niveau wird durch ökonomische und politische Mechanismen begünstigt, die es einflussreichen und umweltpolitisch ambitionierten Mitgliedsstaaten potentiell erlauben, ihre Standards auch für andere Länder verbindlich zu machen.“ Denn die Mitgliedsstaaten können Vorschläge bei der EU einreichen, berücksichtigt allerdings werden nur innovative Lösungen, die ein umweltpolitisches Vorwärts bedeuten.
 
Zum Weiterlesen:
Europäisches Parlament 2015: Umweltpolitik: allgemeine Grundsätze und grundlegender Rahmen, 08/2015, www.europarl.europa.eu

EuroNatur Spezial Nr. 01/2013
: EU-Umweltaktionsprogramm „Gut leben innerhalb der Belastbarkeitsgrenzen unseres Planeten“, STELLUNGNAHME des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über ein allgemeines Umweltaktionsprogramm der EU für die Zeit bis 2020‚ Gut leben innerhalb der Belastbarkeitsgrenzen unseres Planeten‘ “, COM(2012) 710 final – 2012/0337 (COD) 

Deutscher Naturschutzring 2012: Steckbrief Umsetzung von Umweltrecht,  
http://www.eu-koordination.de/PDF/steckbrief-umsetzung-umweltrecht.pdf

Im Bermudadreieck der Macht.
von Steigenberger/Grüning 2006. In: politische ökologie 102-103, Grünbuch Europa, 2006, S. 12 ff.

Knill, Christoph: Liberalisierung und Umweltschutz. In: Ökologisches Wirtschaften 2/1998

Hey 2006: Neuer Schwung für die zweite Halbzeit. In: politische ökologie 102-103 *Grünbuch Europa, 2006, S. 18 ff.

Sparwasser, Engel, Voßkuhle 2003: Umweltrecht. Grundzüge des öffentlichen Umweltrechts, C.F. Müller Lehr- und Handbuch.

Henk, Malte/Schaefer, Jürgen 2010: Die Luftnummer. Emissionshandel: Ein Planet wird verheizt. In Geo 12/2010, S. 128f.

Emissionshandel: EU verabschiedet Vorschriften für dritte Handelsperiode 
http://www.co2-handel.de/article58_16096.html

Letzte Änderung: 03.04.2016

 

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